„Hambur
g, Europa u
nd die Grenzen“

„Open City“ hat Teju Cole seinen Roman über einen jungen, in Nigeria geborenen Psychiater genannt, der die Straßen Manhattans durchstreift. Er beschreibt darin das Lebensgefühl vieler kosmopolitischer Städte und ihrer Bewohnerinnen und Bewohner, die oft in vielen Teilen der Welt wurzeln. Ähnliche Geschichten könnten auch in Hamburg erzählt werden.

Hamburg ist eine kosmopolitische, also welt-bürgerlich orientierte Stadt, die seit Jahrhunderten Beziehungen in die ganze Welt unterhält. Der Handel akzeptierte keine Grenzen, bekämpfte Kontinentalsperren und ersetzte schlechte Seekarten durch bessere, sobald sie gezeichnet waren. Kultureller Austausch enstand dadurch von selbst. Und natürlich führte das schon früh dazu, dass die Bürgerinnen und Bürger der Stadt in die Welt hinausgegangen und bis heute in ihr zu Hause sind. Ebenso natürlich hat das immer Menschen aus aller Welt angezogen, nach Hamburg zu kommen. Hamburg ist eine Stadt, die immer wieder durch neue Bürgerinnen und Bürger geprägt worden ist.

Dieser Geist kommt in der Hamburger Verfassung zum Ausdruck, in der es heißt: „Die Freie und Hansestadt Hamburg hat als Welthafenstadt eine ihr durch Geschichte und Lage zugewiesene besondere Aufgabe zu erfüllen. Sie will im Geiste des Friedens eine Mittlerin zwischen allen Erdteilen und Völkern der Welt sein.“

Ankommen in der großen Stadt
Hamburg ist eine Arrival City, wie sie der Autor Doug Saunders beschreibt: eine Ankunftsstadt. Mit ihrem Anwachsen zu einer Millionenstadt in den jüngsten 200 Jahren mit heute knapp 1,8 Millionen Einwohnern, hat sich dieser Trend weiter beschleunigt. Allein seit Beginn der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts hat sich die Zusammensetzung der Hamburger Bevölkerung so verändert, dass heute etwa  530.000 Zuwanderer, oder Nachfahren von Zuwanderern, gezählt werden. Beinahe jeder Dritte hat bei uns eine Zuwanderungsgeschichte. Alle diese neuen Bewohnerinnen und Bewohner der Stadt sind gekommen, weil sie damit für sich und ihre Familien die Hoffnung auf ein besseres Leben verbinden. Die Dynamik, die aus genau der Hoffnung erwächst, ist für die Prosperität Hamburgs ebenso unverzichtbar wie für das Lebensgefühl der Stadt.

Hamburg wird als wachsende Stadt mit wachsender Bevölkerung stets dafür sorgen müssen, dass diese Dynamik nicht an alten und neuen, womöglich unüberwindbaren Grenzen scheitert. Ein Sperrgeld, wie es noch bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts an der Hamburger Stadtgrenze erhoben wurde, wäre heute ein absurder Gedanke, aber auch in anderer Form dürfen keine Sperren und keine Grenzen die Entwicklung der Stadt beeinträchtigen.

Eine solche, nicht auf den ersten Blick sichtbare Grenze ist zum Beispiel fehlender Wohnraum. Heute gibt es in der Stadt etwa 900.000 Wohnungen. Anfang der zwanziger Jahre werden in Hamburg wahrscheinlich eine Million Wohnungen gebraucht, und deshalb müssen Jahr für Jahr neue entstehen, wenn für alle Bewohnerinnen und Bewohner der Stadt attraktiver und bezahlbarer Wohnraum vorhanden sein soll.

Auch Bildungsschranken können sich als unüberwindbar erweisen. Um sie abzubauen, investiert Hamburg in frühkindliche Bildung und unterhält ein flächendeckendes Angebot an Krippen und Kitas. Darum findet sich an fast allen Grundschulen und weiterführenden Schulen ein Ganztagsangebot, darum kann man in Hamburg an jeder weiterführenden Regelschule, also am Gymnasium oder der Stadtteilschule, das Abitur machen. Mit demselben Ziel hat Hamburg eine Jugendberufsagentur etabliert, in der alle Bundes- und Landesbehörden sich um den Übergang der Schulabgänger in eine berufliche Qualifikation kümmern. Bildung ist in Hamburg gebührenfrei: Noch in diesem Jahr werden die bereits gesenkten Gebühren für die Halbtagsbetreuung in Krippen und Kitas ganz abgeschafft, in den Schulen werden die Lernmittel (Bücher) kostenlos zur Verfügung gestellt und an den Universitäten keine Studiengebühren erhoben. Wir sind überzeugt: Die Herkunft darf kein Hemmschuh sein.

Ob der „Pursuit of Happiness“ erfolgreich gelingt, hängt auch davon ab, ob innerstädtische Grenzen die Entfaltung der Möglichkeiten jedes Einzelnen behindern. Wenn Hamburg seine kosmopolitische Tradition ernst nimmt, muss die Stadt diese auf den ersten Blick nicht sichtbaren Grenzen aufheben.

Bürgerrecht und Zusammenhalt
Gerade in einer so alten und traditionsreichen Stadtrepublik wie Hamburg gehört das Bürgerrecht zum Selbstverständnis des Gemeinwesens. Doch trotz der Offenheit der Stadt hat das Bürgerrecht über weite Zeiträume der Geschichte nur einem kleinen Teil der Bewohnerinnen und Bewohner zugestanden. Noch Anfang des 20. Jahrhunderts hielt ein vordemokratisches Zensuswahlrecht die Mehrheit der Bevölkerung der Stadt, darunter alle Frauen, von repräsentativer Mitwirkung fern, ebenso die Sozialdemokratische Partei, die von dieser Bevölkerungsmehrheit getragen wurde. Umfassende Teilhabe wurde erst ab 1918/19 unter dem Druck des revolutionären Umbruchs nach dem Ersten Weltkrieg möglich.
Eine Ankunftsstadt muss neben den Eingesessenen auch die neu Angekommenen zu gleichberechtigten Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern machen, immer aufs Neue. Etwa die Hälfte der in jüngster Zeit Zugewanderten hat die deutsche Staatsbürgerschaft schon. Von der anderen Hälfte könnten immerhin 137.000 sie nach den aktuellen deutschen Gesetzen auch beantragen. Alle diese 137.000 Bewohnerinnen und Bewohner Hamburgs schreibe ich als Bürgermeister an und lade sie ein, die deutsche Staatsbürgerschaft zu erwerben. Mit großem Erfolg: Die Zahl der Einbürgerungen hat sich stark erhöht. Allein 2013 haben wir 7.329 Einbürgerungen gefeiert. Das ist eine Verdopplung gegenüber 2009. Die Einbürgerungsfeiern im schönsten Saal des Hamburger Rathauses sind beeindruckende Zeugnisse einer gelungenen Integration.

Eine Ankunftsstadt muss auch im eigenen Interesse Wege finden, im Ausland erworbene Qualifikationen anzuerkennen. Hamburg hat als erstes der 16 Länder ein eigenes Anerkennungsgesetz beschlossen, das neben das neue bundesweite Anerkennungsgesetz tritt, so dass jetzt Qualifikationen in bundes- und landesrechtlich geregelten Berufen anerkannt werden können. Wir wollen, dass zum Beispiel ein afghanischer Ingenieur, eine ausgebildete Krankenschwester aus Syrien oder eine rumänische Ärztin auch hier in der Stadt in ihren erlernten Berufen arbeiten können.

Eine kosmopolitische Stadt versammelt auch unterschiedliche Religionen sowie Bürgerinnen und Bürger ohne religiöse Anschauungen. Neben der Evangelisch-Lutherischen Kirche, der die meisten in Hamburg zuneigen, waren immer schon die Katholische Kirche, andere christliche Glaubensgemeinschaften und die jüdische Gemeinde bedeutsam, die nach der Shoah wieder gewachsen ist. Auch schon lange, aber heute in viel stärkerem Maße, gehören muslimische und alevitische Glaubenseinstellungen dazu. Deshalb war es ein wichtiger Schritt der Anerkennung neuer Realität, dass die Stadt nach Verträgen mit der Evangelischen Kirche, dem Heiligen Stuhl und der Jüdischen Gemeinde auch einen Vertrag mit Muslimen und Aleviten geschlossen hat.

Schutz
Von Teju Coles Roman über das kosmopolitische New York war schon die Rede. Julius, der Held des Romans, führt ein Gespräch mit Saidu, der aus Liberia stammt und sich über Tanger nach Lissabon durchgeschlagen und dann versucht hat in die USA zu kommen, wo er nun auf seine Abschiebung wartet. Schon an dieser Erzählung zeigt sich, wie sehr Flucht und Arbeitsmigration das Bild unserer Welt prägen.

Flucht und Arbeitsmigration prägen nicht erst unsere heutige Welt. Solche Migrationsbewegungen gibt es schon lange. Auch Deutsche sind in sehr großer Zahl geflohen und ausgewandert. Über den Hamburger Hafen haben Millionen das Glück in der Neuen Welt gesucht.

Und viele Bürgerinnen und Bürger der Stadt oder ihre Vorfahren sind als Flüchtlinge nach Hamburg gekommen. Einst waren es portugiesische Juden, die sich in Altona ansiedeln konnten, oder niederländische Glaubensflüchtlinge, später solche, die aus dem Osten Europas und Deutschlands vertrieben oder geflohen waren. Heute beherbergt die Stadt mehr als 10.000 Flüchtlinge, die in Deutschland Asyl beantragt haben oder aus humanitären Gründen in Deutschland bleiben wollen. Die Stadt wendet dafür einen dreistelligen Millionenbetrag auf. Wenn, wie im Jahr 2013, die Zahl der Schutzsuchenden plötzlich außerordentlich zunimmt, ist allein die Suche nach Unterkünften keine kleine Herausforderung. Eine Herausforderung allerdings, die die Stadt mit viel solidarischer Unterstützung ihrer Bürgerinnen und Bürger bewältigt. Mir ist es wichtig, dass wir neben der Unterkunft die Bildung der Kinder nicht vergessen. Daher hat sich die Stadt entschieden, den schulpflichtigen Kindern aller Schutzsuchenden die Chance zu geben, eine Schule zu besuchen.

Die bittere Wahrheit ist, dass in unseren Städten eine unbekannte Zahl von Menschen ohne Papiere und ohne Aufenthaltserlaubnis lebt. Sie müssen jederzeit damit rechnen, entdeckt zu werden, mit der Konsequenz, dass ihr Aufenthalt in Deutschland beendet wird. Vor diesem Teil unserer Lebenswirklichkeit dürfen wir nicht die Augen verschließen. Hamburg stellt, um schlimmste Missstände zu verhindern, Angebote medizinischer Versorgung sicher. Und wenn die Kinder Krippen, Kitas oder Schulen besuchen, wird ihr Aufenthaltsstatus nicht an die Ausländerbehörde weitergemeldet. Und natürlich werden den Kitas und anderen Einrichtungen die Kosten erstattet.

Europa
Unterdessen profitiert Hamburg längst davon, dass Deutschlands Grenzen durchlässiger geworden sind. Europa durchziehen noch trennende Grenzen, aber in der Europäischen Union sind sie aufgehoben.

Hamburg ist eine große Stadt in Europa. In der Metropolregion Hamburg leben etwa fünf Millionen Bürgerinnen und Bürger. Die machen ungefähr ein Prozent der Einwohnerinnen und Einwohner der Europäischen Union aus – denn rund 500 Millionen Menschen leben in der EU.

Hamburg ist Teil eines europäischen Arbeitsmarktes mit rund 220 Millionen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die ihren Arbeitsplatz ohne Einschränkung frei in Europa wählen können. Das ist ein großer Binnenarbeitsmarkt. Auch wenn, angesichts vieler sprachlicher Barrieren und wohl auch aus manch anderen Gründen, die Binnenwanderung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer innerhalb der EU nicht so stark entwickelt ist wie etwa in den Vereinigten Staaten von Amerika. Die jüngste Beschäftigungskrise in vielen EU Ländern dürfte allerdings die Integration des Binnenmarktes beschleunigt und die Mobilität erhöht haben. Mit Sicherheit gilt das für junge Leute aus diesen Ländern mit zu Hause langfristig unsicheren Berufsperspektiven. Jüngst ist noch die volle Freizügigkeit für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Bulgariens und Rumäniens hinzugekommen. Für Deutschland und Hamburg dürften daraus vor allem neue Wachstumsdynamiken entstehen.
Übrigens: Anders als in den USA sind die sozialen Sicherungssysteme in der Europäischen Union sehr unterschiedlich. Das gilt besonders für Fragen der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit. Nach der Funktionslogik eines europäischen Arbeitsmarktes – und übrigens nach Logik und Sinn der europäischen Einigung überhaupt – müssten diese Sicherungssysteme vereinheitlicht werden. Angesichts der im europäischen Vergleich hohen Sicherungsleistungen in Deutschland und einigen anderen wirtschaftlich erfolgreichen Staaten dürfte das aber für lange Zeit keine realistische Perspektive sein. Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer  etwa in Skandinavien, Deutschland, Österreich oder den Benelux-Staaten werden eine Verschlechterung ihrer Ansprüche nicht hinnehmen, und das ist leicht nachvollziehbar. Umso mehr muss das Ziel sein, die Sicherungssysteme wenigstens besser kompatibel zu machen. Einerseits darf die Freizügigkeit nicht eingeschränkt werden und wir müssen die wiederkehrenden Versuche, mit populistischen Parolen vom angeblichen „Sozialtourismus“ Ängste und Aggressionen zu schüren, widerlegen und zurückweisen. Andererseits sollten wir die Möglichkeit, dass zusätzliche Mobilität durch die Aussicht auf Sozialtransfers verstärkt oder überhaupt erst ausgelöst werden kann, nicht vernachlässigen, sondern sie möglichst gering halten.

Europas Außengrenzen
Während in der Europäischen Union die Binnengrenzen fallen und ein großer einheitlicher Raum des Rechts und ein Binnenmarkt für Güter, für Dienstleistungen und für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer entsteht, sichert Europa seine gemeinsamen Grenzen neu.

Diese Grenzen sind nicht undurchlässig. Für Qualifizierte aus Drittstaaten hat Deutschland im Rahmen des europäischen Rechts die Grenzen geöffnet. Wer an einer deutschen Universität seinen Abschluss macht und eine angemessene Beschäftigung findet, kann de facto bleiben und dauerhaft zuwandern. Auch diejenigen, die in Deutschland eine Berufsausbildung abgeschlossen haben und eine Beschäftigung nachweisen, können dauerhaft bleiben. Wer eine Beschäftigung nachweist, bei der er mehr als 46.400 Euro brutto im Jahr verdient, kann dank der EU Blue Card mit Familie einreisen und de facto dauerhaft bleiben. Fachkräfte wie aktuell beispielsweise Naturwissenschaftler, Mathematiker, Ingenieure, Ärzte oder IT-Fachkräfte erhalten auch dann eine EU Blue Card, wenn sie weniger verdienen. Dafür müssen sie ein vergleichbares Gehalt wie inländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verdienen, mindestens jedoch 36.192 Euro im Jahr. Mit der EU Blue Card können diese Fachkräfte leichter angeworben werden, sogar ohne vorrangige Prüfung der Arbeitsmarktlage. Mit der EU Blue Card ist gleichzeitig geregelt, dass die Ehepartner uneingeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt haben. Die Stadt unterstützt diese Entwicklung, indem sie das Hamburg Welcome Center eingerichtet hat; dort werden Zugewanderte kompetent betreut – nicht nur auf Deutsch. Und da geht es nicht nur um ausländerrechtliche Fragen, sondern sie finden auch Rat und Hilfe in puncto Wohnungssuche, Bildung und Ausbildung oder Kitaplatz.

Dennoch sind für viele andere die Grenzen Europas eine abweisende Realität. Und nicht alle Grenzen sind sichtbar. Wenn wir zum Beispiel über Europa und Afrika reden, so müssen wir selbst fünfzig Jahre nach dem Ende der Kolonialherrschaft feststellen, dass sich die Nachbarn noch nicht auf Augenhöhe begegnen. Die Gründe dafür sind komplex und mehrdimensional; guter Wille und wirtschaftliche Hilfe allein reichen nicht aus, die Lage zu bessern. Das gilt selbst für eine gut gemeinte und umsichtig angelegte Entwicklungshilfe.

Gegen korrupt-autoritäre Elitenherrschaft auf der einen, importierte und zu Dumpingpreisen angebotene Waren mit dem Odium der Entsorgung (von Autos oder Elektroschrott) auf der anderen Seite richtet „Hilfe zur Selbsthilfe“ offenbar wenig aus. Auch die bisherige Fischereipolitik der EU begegnet immer wieder heftiger Kritik. Der Vorwurf: Es sind, neben den illegalen, unkontrollierten Fängen unter falschen Flaggen, auch Europas Trawler, die vor Westafrika die Fischgründe leer fischen, einheimische Fischer arbeitslos und zu Flüchtlingen machen. Genauso problematisch ist es, dass wir Tomaten nach Ghana und Hühnerschenkel nach Kamerun exportieren und die örtlichen Bauern um ihren Erwerb bringen. Handelsschranken und hohe Subventionen für landwirtschaftliche Produkte aus Europa, mit denen afrikanische Handelsplätze und die Produkte der regionalen Landwirtschaft entwertet werden, lähmen die Initiative der Einheimischen.

All das trägt dazu bei, dass gerade jüngere und aktive, nach ihrem individuellen Glück strebende Männer und Frauen dieses eher in Europa als in Afrika suchen.

Deshalb ist es gut, dass es bei den Verhandlungen über ein neues Welthandelsabkommen im Dezember auf Bali einen Fortschritt gegeben hat. Es kommt darauf an, die Grenzen insgesamt für den Austausch von Gütern und Dienstleistungen aus den Ländern Asiens, Afrikas und Lateinamerikas durchlässiger zu machen. Das dürfte zum Aufschwung der Volkswirtschaften in den armen Ländern beitragen. Europa wird dabei bestimmt keinen Schaden nehmen. 
Die Außengrenze der Europäischen Union ist aber auch eine sehr konkrete Grenze für Viele, die nach Europa zuwandern wollen oder hinter dieser Grenze Schutz suchen. Die schrecklichen Bilder kenternder Boote sind der dramatische Ausdruck für den Versuch Unzähliger, hinter die europäischen Grenzwälle zu kommen – sei es in Unkenntnis oder unter Nichtachtung der drohenden Lebensgefahr. Sie gehen uns zu Herzen. Gleiche Bilder, wie sie sich von der Küste Italiens eingeprägt haben, gibt es von den Küsten Maltas und der Meerenge vor Gibraltar. Es gibt sie von den beiden europäischen Enklaven auf afrikanischem Boden, Ceuta und Melilla. Es gibt sie von der Grenze Griechenlands zur Türkei. Und nicht nur aus Europa kennen wir diese Bilder. Die Nachrichten zeigen Afrikaner, die in Israel Zuflucht gesucht haben und dort gegen ihre Aufenthaltsbedingungen protestieren. Überall, wo die Perspektiven jenseits und diesseits unterschiedliche Lebenschancen verheißen, wird über die oft lebensgefährlichen Versuche berichtet, scharf bewachte Grenzen zu überwinden, auch die zwischen den USA und Mexiko. Eins steht fest: die Versuche vieler Menschen, nach Europa zu kommen, werden noch zunehmen. Europa muss sich mit den daraus resultierenden Fragen auseinandersetzen, denn sie werden nicht verschwinden.

In München, in Berlin und in Hamburg haben Flüchtlinge, Arbeits- und Armutsmigranten Camps errichtet und fordern ein Aufenthaltsrecht und Arbeitserlaubnisse für sich. Sie tun das unabhängig von den jeweils individuellen Gründen, die ihren Wunsch, in Deutschland zu leben, ausgelöst haben. Nicht wenige sympathisieren mit diesen, in der Regel, jungen Männern. Und konkretisieren das mit Slogans wie „Refugees bleiben“, „Open Border“ oder „Niemand ist illegal nirgendwo“. Dass die Forderung nach einer bedingungslosen „Öffnung der Grenzen für Alle“ nicht vernünftig ist, und den Refugees selbst umso weniger hilft, je mehr sie sind, sehen zwar die Meisten so, sie verlangen aber trotzdem nach einer Lösung. Und das zu Recht. Aber wie kann eine Lösung aussehen?

Kosmopolitismus
Als Bürgerinnen und Bürger einer kosmopolitischen Stadt können wir vielleicht aus dem Prinzip des „Kosmopolitismus“ Einsichten erhoffen, die uns auch bei dem öffentlichen Gespräch über Lösungen weiterhelfen. Kwame Anthony Appiah, der in London geborene und in Ghana aufgewachsene Hochschullehrer, hat ein philosophisches Buch geschrieben, in dem dieser Begriff eine zentrale Rolle spielt. „Ethics in a World of Strangers“ heißt der Untertitel des englischen Originals. Appiahs Frage lautet: Was schulden wir Fremden aufgrund unseres gemeinsamen Menschseins?
Der Kosmopolitismus sei ein Abenteuer und ein Ideal, sagt der Autor. Und keine lokale Loyalitätspflicht dürfe uns jemals vergessen lassen, dass jeder Mensch Pflichten gegenüber allen anderen Menschen habe. Nach Immanuel Kant ist die moralische Achtung vor der Würde des Menschen auf die „Menschheit in der Person eines jeden einzelnen“ gegründet. In einer Welt, wie wir sie uns vorstellen, in der die regionalen, nationalen und religiösen Loyalitätspflichten friedlich koexistieren, ist Humanität keine Sonntagstugend und ist die Idee des Kosmopolitismus eine notwendige.

Dass man diesen Zusammenhang auch ohne Studium der Philosophie erkennen und praktische Lehren daraus ziehen kann, hat Kwame Anthony Appiah am Beispiel seines Vaters anschaulich gemacht. Der Autor bezeichnet die Position, die es wert sei, verteidigt zu werden, als einen parteilichen Kosmopolitismus. Sein Vater habe als einer der Führer der Unabhängigkeitsbewegung an der damaligen „Goldküste“ keinen Widerspruch zwischen lokaler Parteilichkeit und universeller Moral gesehen. Das gilt heute mehr denn je: In der „Einen Welt“, in der wir nicht erst mit der weltweiten Digitalisierung leben, gibt man sich selber auf, wenn man nur auf das eigene Wohlergehen achtet.

Im Hintergrund dieser Einsicht aber steht eine weitere Erkenntnis: „Nur wer sein eigenes Leben ernst nimmt“, sagt der Hamburger Philosoph Volker Gerhardt, „kann in seiner Verantwortung für andere überzeugen; die Sorge für sich selbst ist der Garant der Sorge für die Welt.“ Und eines steht fest: Völlig offene Grenzen nach Europa hätten Konsequenzen, derentwegen Sorgen berechtigt wären.

Deutschland könnte kein Sozialstaat mehr sein und Europa könnte keiner werden, weil der Sozialstaat nicht grenzenlos jedermann unterstützen kann und schon gar nicht auf dem heutigen Niveau. Oder wir müssten wieder, wie es im Hamburg des 18. und 19. Jahrhunderts der Fall war, zwischen „unseren“ Armen und den „fremden“ Armen unterscheiden, die zusammen in und auf Hamburgs Straßen lebten. Europa und Deutschland müssten bei bedingungslos offenen Grenzen die Existenz informeller Siedlungen in und vor den Städten akzeptieren, wie sie an vielen Orten der Welt verbreitet sind.

Auf der ganzen Welt ohne Grenzen leben zu können, ist eine wichtige Zukunftsvorstellung. Doch wir würden uns gerade diese Zukunft verstellen, wollten wir schon jetzt „grenzenlos“ politisch handeln.

Es gibt auch nur wenige, die wirklich und ernsthaft gänzlich offene Grenzen fordern. Aber es herrscht eine große Sprachlosigkeit. Sie drückt sich darin aus, dass die glücklicherweise große Gruppe derjenigen, die findet, dass man mehr für diejenigen tun sollte, die aus unterschiedlichen Motiven nach Europa streben, dass diese Gruppe kaum Worte hat für das, was man tun kann. Grund ist wohl, dass man bei allen Lösungsvorschlägen letztendlich immer über Begrenzungen reden muss, wenn man die eben skizzierten Konsequenzen vermeiden will.

Gemeinsame Verantwortung aller EU-Staaten
Klar ist: Wenn Europa eine angemessene Antwort auf die Flüchtlingsströme finden will, kann es das nur gemeinsam und solidarisch tun. Das heutige Verfahren, wonach letztendlich die Flüchtlinge in dem Land verbleiben, in dem sie zuerst europäischen Boden betreten haben (es sei denn, sie entziehen sich dem durch erneute Flucht oder Migration), wird immer wieder kritisiert.
Eine Alternative wäre ein Quotenmodell. Jüngst hat der Sachverständigenrat der Deutschen Stiftungen für Migration und Integration Wege zu einer fairen „Lasten“-Teilung nach einem solchen Quotenmodell aufgezeigt. Die Berechnung, die unter anderem Bevölkerungszahl und Wirtschaftskraft berücksichtigt, führte aktuell dazu, dass Deutschland in etwa so viele Flüchtlinge aufnehmen müsste wie es heute tatsächlich aufnimmt, und zwar insgesamt nach dem dort zugrunde gelegten Berechnungsverfahren etwa 16 Prozent aller in Europa eintreffenden Flüchtlinge. Etwa 20 Länder, darunter Großbritannien und übrigens auch Italien, müssten mehr Flüchtlinge aufnehmen. Allerdings findet sich für ein solches Quotenmodell, das dem in Deutschland üblichen Verteilungsschlüssel der 16 deutschen Länder folgt, wohl gegenwärtig kein Konsens unter den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union.
Auch in Deutschland sind die Lebensverhältnisse nicht überall gleich. Aber wer in Bremen Asyl beantragt und für die Dauer des Verfahrens in Ingolstadt leben muss, wird das akzeptieren können, da die Lebensverhältnisse zumindest gleichwertig und, mit beklagenswerten Ausnahmen, sicher sind. Ob, wer in Amsterdam Asyl beantragt, einverstanden sein wird, in Bukarest einen sicheren Aufenthalt zu finden, ist fraglich. Zu unterschiedlich sind die Lebensverhältnisse. Dennoch  wäre es keine praktikable Lösung, dass sich jeder Flüchtling, der die europäischen Grenzen überschritten hat, selbst das europäische Zielland aussuchen kann. Die Forscher des Sachverständigenrats der Deutschen Stiftungen für Migration und Integration verweisen auf die Gefahr des „moral hazard“, nämlich dass einzelne Staaten die Standards für die Aufnahme bei der Unterbringung von Flüchtlingen so schlecht wie möglich ausgestalten, um Asylbewerber von ihrem Land abzuschrecken.
Wie auch immer: Am Ende des Weges muss eine gemeinsame Verantwortung aller europäischen Staaten für die Flüchtlinge aus Drittstaaten stehen.

Perspektiven legaler Zuwanderung
Keine „technische“ Lösung befreit uns von einer Antwort auf Appiahs Frage: „Was schulden wir Fremden aufgrund unseres gemeinsamen Menschseins?“ Bei Willy Brandt hieß das: Compassion.

Navid Kermani hat in einer Rede mit dem Titel „Nach Europa“ – gehalten 2005 in Wien – an Paul Bowles erinnert, den verstorbenen US-amerikanischen Schriftsteller, der in seinen Romanen über westliche Menschen schrieb, „die ihrer Zivilisation müde geworden sind, und vor ihrem Leben ohne Inhalt nach Afrika fliehen. Heute werden (…) alle Pensionen in der Altstadt von Tanger von Menschen bewohnt, die jubeln würden über ein westliches Leben ohne Inhalt – wenn es nur ein Leben wäre. (…) Sie kommen aus unterschiedlichen Gegenden Marokkos, aus Dörfern, Kleinstädten, aus der Metropole Casablanca. Drei oder vier von ihnen hatten studiert oder eine Ausbildung, einer war Ingenieur, der andere KFZ-Mechaniker. Die restlichen hatten nichts vorzuweisen als ihren Eifer. Einen Unterschied macht das nicht. In Marokko werden sie ohnehin keine Arbeit finden. Was sie in Europa wollen, fragte ich in die Runde. Arbeit, natürlich, ein normales Leben, mehr nicht. Dass man ein bisschen Sicherheit hat, nicht jeden Tag von neuem kämpfen muss ums Überleben, eine Chance bekommt, eine Familie zu gründen oder die Freundin wenigstens mal ausführen könne. Auto und Urlaub gehören nicht zu dem normalen Leben, von dem sie träumen; wichtiger ist ihnen, dass das Geld reichen wird, um der Familie von Zeit zu Zeit etwas zu überweisen.“
Diejenigen, die kommen, diejenigen, die größte Anstrengungen auf sich nehmen, um nach Europa zu gelangen, reisen, wie der UN-Hochkommissar sagt, in gemischten Strömen. Flüchtlinge und Arbeitsmigranten sitzen oft im selben Boot auf dem Weg von Afrika, und die Motive dieser sind nicht minderwertiger als die Motive jener. Aber gerade weil der Anteil derjenigen, die eigentlich als Arbeitsmigranten begriffen werden müssen, und der Anteil derjenigen, die wegen schlechter wirtschaftlicher Perspektiven ihre Heimatländer verlassen, möglicherweise höher ist als der Anteil derjenigen, die unterwegs sind, um vor politischer Verfolgung oder Krieg zu flüchten, gerade darum ist es wichtig, sich Gedanken über regelhafte Zuwanderungsmöglichkeiten zu machen.

Nicht weil Deutschland oder Europa Fachkräfte brauchen, das wäre eine falsche Rationalisierung. Zuwanderung benötigter Fachleute ist ja auch heute, wenngleich nicht immer ohne Komplikationen, irgendwie möglich. Nein, es muss darum gehen zu verhindern, dass Männer und Frauen wochen- und monatelang über Land reisen, teilweise Wüsten durchqueren, großen Gefahren ausgesetzt sind und dann unter Lebensgefahr die nicht legale Einreise nach Europa versuchen. Klaus Brinkbäumer beschrieb in seiner beim Nannen-Preis ausgezeichneten Reportage schon 2006 im Spiegel die „Afrikanische Odysee“. Er machte mit John Ekow Ampan, der heute in Andalusien lebt, die Reise von Ghana durch die Sahara an die Küste des Mittelmeers ein zweites Mal. Darin sind eindrückliche Schilderungen der Umstände, die Menschen wie John Ekow Ampan auf sich nehmen, um in Europa eine Zukunft zu finden.

Die Perspektiven einer legalen Zuwanderung müssen so sein, dass sie die europäischen Arbeitsmärkte nicht überfordern und gleichzeitig attraktiv genug sind, dass sich die Zahl derjenigen, die die lebensgefährlichen Wege beschreiten, deutlich vermindert. Das wäre eine humanitär motivierte Strategie.

Ein Weg könnte sein, dass es für diejenigen, die eine Arbeitsplatzzusage haben, leichter ist, eine Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigung zu bekommen. Vielleicht kann man auch einer begrenzten Zahl die Einreise zur Arbeitssuche gestatten. Ein solches Konzept ist ja vorhanden: mit dem auch von der Süßmuth-Kommission einst vorgeschlagenen und in vielen Einwanderungsländern, wie Kanada, heute schon praktizierten Punktemodell. Die USA haben für Kandidatinnen und Kandidaten, die an einem Arbeitsvisum interessiert sind und bestimmte qualifikatorische Voraussetzungen erfüllen, ein Losverfahren etabliert. Europa wird von den Staaten lernen müssen, die längere Erfahrungen mit der neuzeitlichen Arbeitsmigration haben.
Zahlreiche Studien haben die Auswirkungen der Freizügigkeit in Europa für den europäischen Arbeitsmarkt untersucht. Dabei sind durchaus erstaunliche Erkenntnisse zutage getreten. Vor allem aus Schweden, das seinen Arbeitsmarkt früh geöffnet hat, wird nur selten von Schwierigkeiten berichtet. Ursache dürfte die hohe Tarifbindung der schwedischen Arbeitskräfte sein, die umstandslos auch für die Neuankömmlinge gilt.

Aus diesen Erfahrungen lässt sich auch für die Zuwanderung aus Drittstaaten nach Europa und nach Deutschland lernen. Wenn es gelänge, in Deutschland zu einem System tarifvertraglich geregelter Arbeitsbeziehungen zurückzukehren; wenn ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn und Branchenmindestlöhne vor Lohndumping schützten; wenn die Zahl der prekären Arbeitsverhältnisse im Rahmen von Werkverträgen zurückgedrängt werden könnte und der Missbrauch der Leiharbeit ebenso, wenn Schwarzarbeit und informelle Beschäftigung effektiv abnähmen, dann könnte Deutschland für Arbeitsmigranten aus Drittstaaten mehr Möglichkeiten anbieten, als sie heute bestehen, ohne dass die heute in Deutschland lebenden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer darunter zu leiden hätten. Schweden kann hier als Vorbild gelten.

Vielleicht kann das ein Angebot der besorgten deutschen Arbeitgeber – besorgt im Hinblick auf den sich abzeichnenden Fachkräftemangel – an Gewerkschaften und Politik sein: eine vorsichtige weitere Öffnung des Arbeitsmarktes für Drittstaatsangehörige gegen eine gemeinsam durchgesetzte Ordnung auf dem Arbeitsmarkt.

Heute ist es so, dass für die Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen die Arbeitsverwaltung in vielen Fällen zuvor eine Genehmigung erteilen muss. Es wird eine sogenannte Vorrangprüfung durchgeführt und ermittelt, ob auch arbeitssuchende EU-Inländer für die Stelle in Frage kommen. Nicht einfach, angesichts der Größe des europäischen Arbeitsmarktes. An dieser Stelle könnte die vorsichtige Öffnung ansetzen. Vielleicht könnte man zunächst versuchen, dort, wo Tarifverträge nach dem Tarifvertragsgesetz für allgemeinverbindlich erklärt wurden, den Abschluss von Arbeitsverträgen von Drittstaatsangehörigen ohne Vorrangprüfung zuzulassen.

Sugarcandy Mountain
Europa sollte auch einen großzügigeren Umgang mit der Visa-Erteilung pflegen. Viele junge Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler aus Drittstaaten, viele Künstlerinnen und Künstler haben es schwer, ein Visum zu erlangen. Anderen gelingt es nicht, ihre Verwandten in Europa zu besuchen, und manchem gutsituierten Mittelstandsangehörigen eines Landes in Afrika oder Asien wird schlichtweg nicht geglaubt, dass er wirklich als Tourist nach Europa kommen will. Europas Konsulate vermuten oft, dass es am „Rückkehrwillen“ fehlt, wie es das deutsche Recht formuliert. Europas Konsulate sollten zu mehr Mut bei der Visa-Erteilung angehalten werden. Vielleicht hilft ja das europäische Programm „Intelligente Grenzen“, das vorsieht, ein System zur Erfassung von Ein- und Ausreisedaten von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen von EU-Mitgliedsstaaten zu errichten, sowie ein Registrierungsprogramm für Reisende. Personen, die nach Ablauf ihres Visums unerlaubt im Zielland verbleiben, sogenannte „Visa-Overstayer“, können dann leichter identifiziert werden. Eine sicherere Grenze könnte so Bedingung für eine großzügigere Visapraxis sein.

Das ist auch noch aus einem anderen Grund wichtig. In den Staaten außerhalb Europas, zum Beispiel in Afrika, muss auch ein realistisches Bild von den Möglichkeiten für das eigene Leben in Europa entstehen.

Nehmen wir unser Land, nehmen wir Deutschland, schauen wir auf die Arbeitslosenstatistik. Mehr als die Hälfte der Langzeitarbeitslosen bei uns hat keinen Schul- und keinen Berufsabschluss. Der heutige Aufschwung auf dem Arbeitsmarkt, die Zunahme der Beschäftigung in Deutschland geht an denjenigen vorbei, die nicht über ausreichende schulische und berufliche Qualifikationen verfügen. Und die Zahl der Arbeitsplätze, die der deutsche Arbeitsmarkt für Geringqualifizierte bereithält, nimmt stetig ab. So zeigt ein Blick auf die Beschäftigungsentwicklung nach Qualifikationen in Hamburg von 2000 bis zum Jahr 2010, dass die Beschäftigung von Menschen ohne Berufsausbildung in einem Jahrzehnt um mehr als 15 Prozent zurückgegangen ist.
Ein Problem des künftigen Arbeitsmarktes ist, dass gegenwärtig ein nicht geringer Prozentanteil aller jungen Leute in Deutschland dauerhaft ohne Qualifikation bleibt. Eine Analyse, erstellt für die Hamburger Fachkräftestrategie, prognostiziert auf dem künftigen Arbeitsmarkt jedoch einen nur geringen Bedarf für ungelernte Arbeitskräfte.

Das erlaubt ein bitteres, aber realistisches Fazit: Qualifizierte und gebildete Fachleute aus aller Welt werden in Deutschland Chancen haben. Den Vielen, die sich auf den Treck oder die Überfahrt nach Europa machen und die nicht zu diesen Qualifizierten gehören, dürfte die Integration in den deutschen Arbeitsmarkt nur bei größtem Ehrgeiz und mit größter Anstrengung gelingen. Viele der Arbeitsplätze für Geringqualifizierte finden sich heute in vielen Schwellenländern und nicht mehr in Deutschland. Vielleicht würde eine bessere Kenntnis der europäischen Wirklichkeit manche dazu bewegen, doch in ihren Herkunftsländern zu verbleiben und trotz aller Schwierigkeiten weiterhin dort nach Chancen zu suchen. Das geht aber nicht, wenn Europa unerfahrbar und ein „Sugarcandy Mountain“ bleibt – so George Orwells bitterer Spott über diejenigen, die ein besseres Leben im Jenseits versprachen, statt vor Ort für bessere Bedingungen zu sorgen.

Gelungene Integration
Auf jeden Fall wird es immer so sein, dass nur diejenigen bleiben können, die die aufgestellten Voraussetzungen erfüllen. Das gilt für Flüchtlinge wie für Arbeitsmigranten. Und das wird auch nicht anders sein, wenn die Voraussetzungen in dem hier erörterten Sinn verändert werden. Allerdings sollte die Praxis immer lebensnah sein. Und das heißt: Wo Integration während der meist langen Dauer des Verfahrens gelingt, sollte das Konsequenzen haben. Wer also eine existenzsichernde Arbeit hat, die Schule oder eine Ausbildung erfolgreich beendet, sollte davon profitieren. Auch andere Änderungen der Lebensumstände sollten sich positiv auswirken. Und nicht – wie es heute oft der Fall ist – eher negativ zu Buche schlagen, weil man ja einst aus anderen Gründen eingereist war.

Die Verfahren zur Überprüfung von Anträgen auf Asyl ziehen sich in Deutschland über lange Zeit hin, wie wohl in vielen anderen Ländern auch. Deshalb ist es richtig, wenn während der Dauer dieser Verfahren die Antragsteller nicht zur Untätigkeit verurteilt werden, sondern frühzeitig eine Arbeitserlaubnis erhalten können. Das täte ihnen gut, denn es stärkt ihr Selbstvertrauen und ihre Würde. Niemand sollte auf Staatskosten leben müssen, der viel lieber arbeiten und für seinen Unterhalt selbst sorgen will. Ich bin sehr froh, dass sich die neue Bundesregierung das Thema zu eigen macht und eine Arbeitserlaubnis nach drei Monaten ermöglichen will.
Gelungene Integration sollte – unabhängig vom Ausgang des Asylverfahrens – einen sicheren Aufenthalt in Deutschland ermöglichen. Deshalb hat der Bundesrat auf Initiative Hamburgs zum Beispiel eine Regelung für Jugendliche gefordert, die zwar kein Asyl erhalten haben, aber vorläufig geduldet werden. Wer einen Schulabschluss macht, soll damit auch einen sicheren Aufenthaltsstatus erwerben können. Und natürlich müssen junge Männer und Frauen eine Berufsausbildung absolvieren können, ohne an Regelungen des Arbeitsmarkts zu scheitern, was seit einiger Zeit glücklicherweise möglich ist.

Über Grenzen hinweg einen sicheren Ort zu erreichen, ist für diejenigen, die vor Krieg oder Hunger fliehen, von existenzieller Bedeutung. Ob diese Gründe vorliegen, wird in rechtsstaatlichen Verfahren geprüft. Aber es muss gerade dann, wenn in dieser Zeit Integration gelingt, Möglichkeiten geben, diesseits der Grenze zu bleiben, auch wenn am Ende des Verfahrens von der zuständigen Behörde keine Fluchtgründe anerkannt werden.

Herausforderung an die Moral
Wie gesagt: Dafür, dass die Chancen in den Herkunftsländern besser werden, sind wir in Hamburg und in Europa mit verantwortlich. Das verpflichtet uns zu einer veränderten Zoll- und Handelspolitik, verbunden mit einer engagierten, gleichzeitig am Bedarf und am Sachverstand vor Ort orientierten Entwicklungszusammenarbeit. Die Menschen in den reichen Ländern können mehr tun, sagt Kwame Anthony Appiah, und er nennt es eine Forderung schlichter Moral. Er hat Recht.

Dabei wissen auch wir, dass einfache Lösungen in der Politik sehr selten sind. Manche halten „Politik“ und „Problemlösung“ für einen unaufhebbaren Gegensatz. Diese Ansicht teile ich nicht. Sondern: Wo einem die Lösung nicht in den Schoß fällt, muss man sie sich erarbeiten. Dabei können auch kleine Schritte mit großen Gefühlen verbunden sein.

Die Zukunft Hamburgs in einem vereinten Europa – in einer sich zunehmend für alle öffnenden Welt – gibt uns die gemeinsamen politischen Ziele vor. Zu ihnen gehört es, die administrativen Grenzwälle, die Europa umgeben, abzuflachen. Denn wir tragen eine Verantwortung, die nicht nur für uns selbst, sondern allen gilt, die auf diesem Erdball ein gleiches Recht haben zu leben. Dem Charakter der Politik ist Kwame Anthony Appiah sehr nahe, wenn er sagt: „In gewisser Weise ist Kosmopolitismus nicht der Name einer Lösung, sondern einer Herausforderung.“ Ihr stellen wir uns in Hamburg.